Ю.Е.Волков,

доктор философских наук, профессор

УПРАВЛЕНИЕ КАК ВИД СОЦИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В основе общественной жизни лежит разнообразная деятельность людей, порождающая социальные взаимодействия и отношения. Поэтому управление в социологическом плане является социальной деятельностью определенного вида. Наличие самих действий как социального факта предполагает существование субъекта, который их осуществляет. Таким субъектом в управленческой деятельности выступает не абстрактный индивид, а некие социальные образования, сущностные характеристики которых сказываются на содержании самих социальных действий управленческого характера и возникающих на их основе социальных взаимодействий.

Социологический анализ субъекта управления

В общем виде субъектами управления являются те, кто осуществляют управленческую деятельность, управленческие функции. Во-первых, это определенные организационные образования, органы, которые сами по себе, независимо от занятых в них людей, от любых изменений в их составе, имеют полномочия выполнять управленческие функции, следовательно - осуществлять управленческие действия. Это может быть названо институциональным аспектом субъекта управления. Во-вторых, управление осуществляют люди, занятые в этих органах, выполняющие свои служебные обязанности. Рассматриваемый под таким углом зрения субъект управления -это его кадровый аспект.

Плодотворной теоретической основой социологического рассмотрения субъекта управления служит разработанная в рамках этой науки ролевая концепция. Социальные роли выполняют не только индивиды, но и их объединения, в особенности различные социальные организации. Быть субъектом управления - значит, выполнять определенный комплекс ролевых предписаний и функций, обусловливающих содержание деятельности субъекта управления, которое связано с его уровнем, принадлежностью к той или иной социальной системе (одни ролевые предписания и функции, скажем, у субъекта управления в производственной организации, другие - в системе

государственного административного аппарата и т. д.). С этим связаны и ролевые ожидания, т. е. представления у тех, кто выступает объектом данной управленческой деятельности, о действиях, которые могут и должны осуществляться субъектом управления.

Задачи, связанные с рассмотрением субъекта управления через призму ролевой концепции, сводятся к следующему: а) в практическом плане к тому, чтобы в каждом случае субъект обеспечивал лучшее выполнение своих ролевых предписаний и функций, а его фактическая деятельность максимально соответствовала выполнению относящихся именно к нему ролевых предписаний и ожиданий; б) в исследовательском плане, т. е. при изучении конкретного субъекта управления - установить, в какой степени его реальное организационное строение и фактическая деятельность обеспечивают выполнение им своей социальной роли.

Сказанное о социальной роли субъекта управления относится к обоим его аспектам - институциональному и кадровому. Рассмотрение каждого из них по отдельности позволяет подробнее рассмотреть некоторые проблемы.

В институциональном аспекте субъект управления предстает в виде одного или нескольких связанных между собой организованных образований. Это может быть управляющая подсистема в рамках одной организации: в одних случаях такая подсистема является единственным образованием, выполняющим управленческие функции, в других - организации могут иметь несколько подразделений (цеха, отделы, департаменты и др.), каждое из которых имеет собственное руководство. Субъектом управления может выступать организация в целом по отношению к другим организациям и иным не входящим в нее объектам (министерство, федеральная служба, федеральное агентство и т.д.). Несколько таких организаций могут образовывать иерархическую структуру. При многозвенной и многоступенчатой системе построения субъекта управления важнейшей задачей является правильное распределение функциональных обязанностей между отдельными составляющими этой системы и установление должных связей между ними.

Институциональный аспект охватывает построение и самих управленческих аппаратов в управляющих системах и подсистемах. В специальной литературе это обычно называется организационной структурой управления, хотя данное понятие, очевидно, должно охватывать также систему связей между организациями, выполняющими управленческие функции. В качестве организационных структур построения управленческих аппаратов обычно называются и описываются линейно-функциональная, матричная и другие виды структур. Выбор той или иной из них зависит от вида и профиля

деятельности организации, в которой создается или совершенствуется аппарат управления. Критерии и рекомендации, способствующие оптимальности выбора, разрабатываются общей теорией управления и отраслевыми управленческими науками - теорией управления производством, теорией госуправления и др.

Социология управления рассматривает организационную структуру системы управления во всех ее аспектах (распределение функций между звеньями, характер связей между ними, построение аппарата внутри организации др.) под углом зрения того, насколько она создает отношения ответственной взаимозависимости между всеми, кто занят выполнением управленческих функций, а также между ними и теми, кто занят исключительно исполнительской деятельностью. Социология управления выявляет, в какой степени конкретная система в ее организационном выражении побуждает разных по социальному статусу людей лучше выполнять свои ролевые функции. Это выясняется с помощью эмпирических исследований. При выявлении недостатков в решении конкретной системой названных задач вырабатываются рекомендации по совершенствованию тех или иных сторон ее организационного построения.

В кадровом аспекте субъект управления предстает в виде совокупности должностных лиц разных категорий, но объединенных тем общим признаком, что они в той или иной форме и степени занимаются выполнением управленческих функций. Социология управления рассматривает место этой социальной группы и ее подгрупп в социальной структуре общества, социальный статус служащих, качества, необходимые для выполнения ими своих ролевых функций, реальное наличие этих качеств у управленческих кадров в конкретных изучаемых организациях.

В рассматриваемой социальной группе выделяются следующие категории управленческих кадров: 1) руководители разных рангов и уровней (организаций и их подразделений), т. е. те, кто имеют хотя бы одного подчиненного и могут принимать хотя бы простейшие управленческие решения; 2) помощники и советники руководителей; 3) специалисты различных служб и подразделений управленческого аппарата, не выполняющие руководящих функций по отношению к другим служащим. Кроме этих категорий в любом аппарате управления имеется обслуживающий персонал - работники, занимающиеся выполнением различных функций обслуживания управленческой деятельности. Однако эта категория работников не относится к социальной группе управленческих кадров.

Данные науки и передового опыта позволяют назвать ряд качеств, которыми должны обладать управленческие кадры всех категорий. Среди них, во-первых, качества, определяющие их професси-

онализм. Речь идет прежде всего о высоком уровне специальных знаний по профилю деятельности управляемой системы (предприятия, организации и др.) и управленческих знаний, связанных со спецификой управляемой системы - экономических, правовых, педагогических и т. д.

Во-вторых, личностные качества управленцев, необходимые для успешного выполнения служебных обязанностей - общая культура, исполнительность, ответственность, добросовестность, дисциплинированность, принципиальность, тактичность, умение организовать свою деятельность и правильно использовать рабочее время и т. д.

В-третьих, нравственные и гражданские качества - демократическая ориентация как понимание необходимости защиты интересов граждан, а не неких абстрактных «высших интересов» и тем более личных и корпоративных; понимание обязанности служить людям, а не господствовать над ними; открытость для контроля со стороны общественности, институтов гражданского общества и т. д.

В-четвертых, физическое и психическое здоровье, позволяющее успешно переносить высокие нагрузки, связанные с управленческой деятельностью, ориентация на здоровый быт и рациональное использование свободного времени, предназначенного для отдыха и культурного развития.

Для успешного выполнения управленческими кадрами своих ролевых функций необходимо наличие у них достаточно высокого уровня позитивной мотивации, желания заниматься этим родом деятельности.

Как показывает исследовательский и практический опыт, все названные качества могут быть охарактеризованы и оценены с помощью определенных индикаторов. Для повышения качества управления изучение кадрового состава с помощью социологических методов, использующих такие индикаторы, целесообразно проводить регулярно. Полученные результаты можно использовать и для выработки общих рекомендаций по совершенствованию кадрового состава (в этом плане целесообразно исследовать его возрастные показатели), и для индивидуальной работы со служащими, используя технологию оценки (их качеств и результатов деятельности) и процедуру периодической аттестации. Во многих организациях такая работа с кадрами давно вошла в практику. Однако она не приобрела всеобщего характера. Исследования показывают, что пока состав управленческих кадров в российском обществе далек от требований, которые могут и должны к ним предъявляться.

Особая роль в управленческой деятельности принадлежит руководителям. Обладая полномочиями принимать решения, руководители могут «разворачивать» общественные процессы в соответству-

ющем масштабе в том или ином направлении, как в интересах общества, так и вразрез с ними. Они обладают преимуществами и привилегиями по сравнению с другими категориями населения, особенно руководители высоких рангов. В силу этого они образуют подгруппу в составе социального слоя управленческих работников, занимающую особое положение в социальной структуре общества. Поэтому работа по подбору, выращиванию, совершенствованию состава этой категории управленческих кадров является существенной частью практики социального управления, а изучение соответствующих процессов, как и самого состава руководящих кадров, -важным направлением социологии управления.

Руководителю нужно обладать всеми отмеченными выше качествами, которые необходимы управленческим кадрам вообще. Но его особое положение и роль требуют наличия ряда дополнительных качеств. Можно отметить, по крайней мере, такие, как организаторские способности, качества лидера, умение работать с людьми. Во многом эти и другие качества являются врожденными. Поэтому нужно уметь разглядеть их в людях, которые ими обладают хотя бы в зародыше, чтобы выращивать из них руководителей, и своевременно отсеивать таких претендентов, которые этого лишены. Следовательно, должна существовать эффективно функционирующая система подбора и подготовки руководящих кадров, включающая в себя учебные учреждения разных видов, создание в организациях кадрового резерва, проведение с ним регулярной работы, включающей разного рода стажировки потенциальных руководителей. Социология управления призвана выяснить, в какой степени выполняются в реальности эти требования, способствуя тем самым совершенствованию состава руководящих кадров и их практической деятельности.

Завершая рассмотрение темы «субъект управления», нельзя не затронуть проблему бюрократии. Этот термин, имеющий негативный смысл в обыденной речи, по сути, ничего негативного не содержит. Он означает лишь систему управления, максимально четко, строго формализованно организованную и использующую для выполнения своих функций работников, для которых управление является профессиональной деятельностью. Иногда термином «бюрократия» обозначают совокупность этих работников, т. е. профессиональных управленцев. А некоторые ученые (например, американский социолог Н.Смелзер) называет бюрократией вообще любую организацию, что можно понять, поскольку любая из них строится на строго формализованных началах и имеет состоящую из профессионалов систему управления. Доказано наукой и подтверждено практикой положение, что без такой системы управления не может существовать никакая организация, а тем более общество в целом.

М.Вебер обосновал, что в принципе бюрократия как идеальный тип представляет собой наиболее рациональную систему управления. Но в реальности она всегда отклоняется от идеала. Поэтому, упрощая, можно сказать, что бывает бюрократия хорошая и плохая. Задача состоит в том, чтобы совершенствовать построенную на бюрократических началах систему управления - в организационном и правовом отношениях, в плане ее кадрового состава и методов деятельности. Именно такую задачу нужно решать сегодня, опираясь на данные науки, в том числе социологии управления.

Социальные действия управленческого характера и детерминирующие их факторы

Существуют следующие виды управленческих действий: командно-распорядительные, организаторские, информационные и аналитические, подбор кадров и работа с ними. Кроме того, есть действия, относящиеся к работе с документами, которые связаны с перечисленными.

Расчленение содержания деятельности работников аппарата управления, оказавшегося объектом исследования, на социальные действия, из которых складывается эта деятельность в соответствии с кругом их должностных обязанностей, позволяет эмпирически изучить и оценить, насколько полно и качественно они выполняют свои обязанности, т. е. ролевые функции. В результате мы получаем ценные данные и для научных выводов и для практики управления, например, для проведения аттестации кадров.

Следующий комплекс проблем, представляющий интерес для социологии управления, - факторы, под воздействием которых совершаются управленческие действия. Можно выделить два ряда таких факторов - внутренние, относящиеся к субъективному миру человека, осуществляющего управленческие действия, и внешние по отношению к нему.

Внутренние факторы - это потребности, интересы, ценностные ориентации человека, выступающего субъектом управления, мотивы, которые непосредственно побуждают его к действию. Исходным, глубинным фактором, порождающим любые социальные действия, являются потребности. Во многих случаях управленческие действия вызываются потребностями самого процесса управления и субъекта соответствующей деятельности, в том числе воплощающего в себе роль руководителя. Это вполне нормально, если речь идет о потребностях, связанных именно с осуществлением управленческих функций, например, в получении информации, в усилении состава подчиненных квалифицированными специалистами

и т. д. В некоторой мере допустимо, что действия управленческого персонала порождаются его собственными потребностями и связаны с проявлениями их жизнедеятельности, лежащими за пределами выполнения управленческих функций, например, потребностями улучшить условия своего труда или получить дополнительное вознаграждение. Но когда личные потребности управленцев становятся доминирующими, тем более если их удовлетворение связано с нарушениями законов, характер управления деформируется.

Управленческая деятельность побуждается также потребностями тех людей, которые являются объектом управления. Например, действия администрации предприятия - в виде составной части управления производством - по созданию более благоприятных и безопасных условий труда. Или действия правительства по расширению возможностей для трудоустройства граждан. Но главным смыслом управления является создание такого функционирования системы, при котором она должным образом обеспечивает удовлетворение потребностей общества или, по крайней мере, более масштабной общественной системы, в рамках которой и ради чего она создана и существует. Так, любое государственное учреждение создается ради того, чтобы обеспечивать определенные потребности общества и его граждан (заниматься их трудоустройством, социальным обеспечением, организацией образования и т. д.). Значит, именно эти потребности социума должны быть исходным фактором, определяющим управленческую деятельность в этой системе (организации) и тем самым основную массу управленческих действий работников.

При изучении управленческой деятельности в конкретной организации задача социологии управления заключается в том, чтобы установить, какие и чьи потребности являются доминирующими для определения ее направленности и характера действий управленческого персонала (в первую очередь руководителей), из которых она складывается. Если выясняется, что эта деятельность служит не столько обеспечению общественных, сколько собственных потребностей персонала и/или руководства организации, состояние управленческой деятельности должно квалифицироваться как деформация, что требует проведения более или менее радикальных мер по ее преобразованию.

На основе потребностей формируются интересы, реализация которых нацелена на удовлетворение конкретных нужд. Поэтому управленческие действия в большинстве случаев совершаются под воздействием интересов тех, кто их осуществляет. При этом интересы отдельной личности, совершающей такие действия, не всегда или не в полной мере совпадают с интересами системы и с интересами общества в целом. Следовательно, рассматривая в социологическом

плане конкретную управленческую деятельность, необходимо выяснять, какими интересами она обусловлена и насколько при этом согласуются интересы личные, групповые, корпоративные, государственные и др.

В системе субъективных факторов управленческой деятельности интересы в совокупности с ценностными ориентациями управленцев формируют мотивы их поведения, выступающие непосредственным побудительным фактором действий. В зависимости от характера ценностных ориентаций мотивы могут быть недостаточно социально приемлемыми или вообще неприемлемыми. Проще говоря, человек, выполняющий управленческие функции, может идти к цели «кривым путем». Кроме того, мотивы могут быть разными по силе воздействия - сильно побуждающими к действиям, не очень сильно или слабо. При рассмотрении конкретной управленческой деятельности требуется анализ мотивов, которыми руководствуются осуществляющие ее лица. На основе такого изучения могут быть приняты меры по совершенствованию системы мотивации управленческих кадров.

Второй ряд факторов, определяющих управленческие действия -внешних по отношению к внутреннему психическому миру человека - включает в себя социальный статус управленца, т. е. его положение в управляющей системе. Различный статус порождает различные ролевые функции, что связано с различиями в полномочиях. На практике бывает, что одни работники управленческого аппарата не выполняют какие-то положенные им по статусу управленческие действия, другие, напротив, выполняют действия, не соответствующие им по статусу, т. е. выходящие за пределы их полномочий. Порождаемые социальным статусом ролевые предписания функции исполняются в одних случаях лучше, в других - хуже. При изучении конкретной управленческой системы задачи социологии управления заключаются в выяснении того, насколько: а) соответствуют действия, выполняемые разными ее работниками, их социальному статусу; б) успешно реализуются в управленческих действиях ролевые предписания работников. Получаемые данные позволяют исправлять выявляемые отклонения управленческой деятельности разных категорий работников от ролевых предписаний и добиваться более полной их реализации в управленческих действиях.

Второй внешний фактор - социальные ценности и социальные нормы, которые выступают регуляторами любой, в том числе управленческой, деятельности. Сущность и механизмы действия этих регуляторов рассматриваются в общей социологической теории. Социология управления исследует, насколько действия управленческих кадров, особенно руководителей разных уровней, соответствуют, во-

первых, доминирующим в обществе ценностям, что выражается в ценностных ориентациях соответствующих субъектов; во-вторых, социальным нормам, в первую очередь правовым, а также нормам нравственности и правилам, устанавливаемым в самих организациях и других объединениях (внутриорганизационным, корпоративным). Анализ управленческих действий под углом зрения их соответствия ценностно-нормативным регуляторам способствует преодолению отклонений от них и тем самым совершенствованию управленческой деятельности.

Социальные взаимодействия и отношения в управленческой деятельности

Управленческая деятельность пронизана социальными взаимодействиями, в числе которых можно выделить три группы: 1) в управляющей подсистеме (субъекте управления); 2) в объекте управления; 3) между обеими этими подсистемами. Соответственно, на их основе возникают социальные отношения. Порождаемые разными группами взаимодействий, они различаются между собой, но при этом имеют общее: они являются разновидностью общественных отношений - управленческими отношениями. Иногда их трактуют как самостоятельный класс общественных отношений подобно экономическим, социальным, политическим или духовным. Однако это есть одна из разновидностей социальных (в узком смысле слова) отношений, подобно социально-трудовым отношениям.

Внутри субъекта управления, если таковым является не отдельный индивид, а совокупность людей, образующая социальную систему (подсистему), взаимодействия и отношения возникают между служащими, функционирующими в этой системе (аппарате) и занимающими там различные должностные позиции. Выполняя свои функциональные, должностные обязанности, эти люди неизбежно взаимодействуют, что порождает, по крайней мере, следующие управленческие отношения:

а) служебной субординации, заключающиеся в официально установленной подчиненности одних должностных лиц другим - непосредственно или опосредованно. В рамках этих отношений определяется, кто и кому может давать обязательные для выполнения указания и распоряжения;

б) координации, возникающие, с одной стороны, между управленческими работниками, не находящимися в подчинении друг у друга, в большинстве своем имеющими одинаковый должностной статус. Их действия должны согласовываться между собой, чтобы система управления функционировала нормально, а не напоминала усилия

лебедя, рака и щуки в известной басне. С другой стороны, такие отношения имеются между этими категориями работников и руководством системы, которое должно обеспечивать слаженность в работе подчиненных, т. е. координацию их усилий;

в) дисциплины, заключающиеся в установлении и поддержании в управляющей системе порядка, обеспечивающего точное выполнение должностными лицами их функциональных обязанностей и заданий;

г) взаимной зависимости и ответственности: управленческая система - это не просто совокупность работников, каждый из которых выполняет свои функции и должностные обязанности. Независимо от того, связаны они или нет личными, неформальными отношениями, в служебном плане их деятельность должна строиться так, чтобы они чувствовали ответственность перед коллегами за решение общих задач и достижение результатов. Лучше всего такие отношения формируются, когда материальное положение работников управленческого аппарата зависит от общих результатов;

д) неформальные, т. е. не установленные и не регулируемые официально отношения, которые имеют социально-психологическую основу. Даже если они не связаны со служебной деятельностью, в любом случае, формируя социально-психологический климат в системе, влияют на более или менее успешное выполнение управленческих функций. Чем выше степень сплоченности управленческого персонала на основе гармонизации личностных, групповых или общественных интересов и целей деятельности, тем эффективнее управленческая деятельность. Высшее проявление подобная сплоченность находит в таком объединении работников, которое называется командой - совокупность единомышленников, имеющих общие социально значимые цели и интересы, объединенных вокруг лидера-руководителя.

В объекте управления, если он состоит только из людей, выполняющих исключительно исполнительские функции, и если он рассматривается самостоятельно, т. е. вне его связей с управляющей системой, управленческих отношений, естественно, не может быть. Но непременно присутствуют социальные взаимодействия, имеющие значимость для характера управления этим объектом.

Возьмем, например, персонал предприятия, который выступает объектом управления со стороны имеющейся у этого предприятия управляющей подсистемы. При этом для рассмотрения ситуации в чистом виде рассмотрим небольшое предприятие без подразделений со своими управленческими структурами (цеха и т. д.). Его работники, за исключением служащих управляющей подсистемы (типа заводоуправления), выступают объектом управления, являются носи-

телями только исполнительских функций. Между ними нет официальных управленческих отношений, есть социальные взаимодействия. Если работники в массе своей имеют достаточно высокую квалификацию, их взаимодействие в трудовом процессе складывается легче, чем при низкой квалификации работников. Это значит, что в управлении их деятельностью субъекту управления нужно меньше заниматься их обучением, инструктированием. Если работникам в их массе присуща высокая дисциплинированность и ответственность и именно на этом основываются социальные взаимодействия между ними, управление по стилю может быть более мягким, демократичным, а при управлении коллективом недисциплинированным или раздираемым внутренними раздорами, оно неизбежно должно становиться авторитарным, диктаторским.

Сложной и важной для раскрытия сущности управленческой деятельности является система социальных взаимодействий и порождаемых ими отношений между субъектом и объектом управления, в числе которых можно вычленить следующие виды.

Отношения власти (или доминирования) и зависимости. Власть -это возможность и способность социального субъекта навязывать свою волю другим (которые таким образом оказываются в зависимости), возможность влиять на их поведение, жизнедеятельность. Проявляющаяся в управленческой деятельности власть и противостоящее ей состояние подвластных, управляемых - зависимость, а следовательно, и в целом отношения власти - зависимости бывают разными по характеру.

Власть может быть господством, выражаться в принуждении, насилии, подобной той, которая наблюдается в автократических или тоталитарных государствах, а также в тоталитарных негосударственных объединениях - некоторых сектах, террористических организациях, преступных сообществах и т. п. М.Вебер считал нужным различать власть и господство. Признаком последнего является возможность отдавать обязательные к исполнению распоряжения. Но далеко не всякая власть действует таким образом. Можно исходить и из такой трактовки, что власть бывает разная, проявляет себя в разных формах и способах, в том числе и в таком виде, который Ве-бер называл господством.

Основывающиеся на демократических началах политические и административные структуры и руководящие органы демократически образуемых общественных объединений осуществляют управленческую деятельность, принимая при этом обязательные для исполнения акты. В этом нельзя не видеть проявления власти (влияние на жизнедеятельность людей), но вряд ли можно назвать это господством. Проявляющаяся в такой управленческой деятельности власть

может быть названа социальным доминированием, а подчинение ее предписаниям является достаточно мягкой формой зависимости, вполне сочетающейся со свободой (правильно понимаемой) людей, выступающих объектом такого управления.

Бывает и экономическая власть, которая тоже проявляется в управленческих воздействиях ее субъектов (банков, крупных корпораций т. д.) на жизнедеятельность людей и общественные процессы. Эта власть осуществляется не путем издания обязательных для выполнения другими актов, а иными способами. Но отношения, складывающиеся в ходе реализации такой властно-управленческой деятельности между ее субъектом и объектом, во многих случаях можно назвать отношениями господства и подчинения (нередко говорят о диктате крупного капитала). В других случаях они выступают в более мягкой форме, к которой подходит понятие «социальное доминирование - зависимость».

Проявляющаяся в управленческой деятельности власть может быть властью морального или идеологического авторитета - воздействия общественно-политических и духовных лидеров, СМИ и т. д. Складывающиеся при этом отношения между субъектом и объектом управления, несомненно, могут квалифицироваться как отношения власти - зависимости, поскольку включают в себя социальный контроль над деятельностью тех, кто выступает объектом управленческих воздействий.

Другой вид отношений - отношения субординации между субъектом и объектом управления, например, между высшими органами исполнительной государственной власти и органами управления подчиненных им организаций. Суть этих отношений такова же, как и раскрытых выше отношений данного вида, существующих внутри субъекта управления.

Есть также отношения функциональной зависимости и координации, поскольку в процессе управления выполнение одними людьми своих функций зависит от деятельности других, и требуется согласовывать действия людей, образующих объект управления, как рядовых исполнителей, так и занятых в управленческих структурах нижестоящих уровней. Суть этих отношений также была раскрыта выше.

Весьма важны отношения, которые выражают характер реакции исполнителей на управленческие воздействия. Такой реакцией могут быть: готовность (в той или иной степени) к решению поставленных задач; неготовность и нежелание их выполнять; активное противодействие в той или иной степени. Характером этой реакции определяются взаимодействия и отношения между управляющими и управляемыми, побуждая первых дальше действовать необходимым образом.

Все более заметную роль в управлении играют информационно-коммуникативные отношения. Суть их заключается в том, что управляющие и управляемые оказываются связанными между собой идущими навстречу друг другу информационными потоками. Снизу, т. е. от объекта, идет информация о настроениях управляемых людей, об их восприятии сложившейся социальной ситуации, об оценках действий субъекта управления и т. д. Речь идет не о получении информации, необходимой для осуществления управленческих действий, а о гораздо более широком круге сведений, образующих коммуникативную связь между субъектом и объектом управления. Другая сторона этой связи - информация, идущая сверху вниз, от субъекта управления. Целенаправленное формирование обоих названных потоков информации представляет собой организацию связей с общественностью, PR-деятельность, суть которой порой понимается совершенно неправильно и которая по своей сути является чрезвычайно полезной деятельностью. Имеется в виду так называемая внутренняя PR-деятельность как форма организации связей с общественностью данной системы. Именно она в обоих проявлениях -снизу вверх и сверху вниз - формирует информационно-коммуникативные отношения между субъектом и объектом управления.

Выделяются также отношения взаимодействия, особенно в том плане, что управляющие во многом зависят от объекта управления, от способности и желания управляемых людей осуществлять предписываемую им деятельность, решать поставленные задачи и т.д. Эта сторона взаимодействия выражается в наличии «обратной» связи объекта с субъектом управления, который призван учитывать в своей деятельности социально-психологическое состояние и желания управляемых.

Наконец, отметим отношения соучастия управляющих и управляемых. Мировая и отечественная практика свидетельствует, что управление оказывается более эффективным, если управляемым не только отводится роль исполнителей поступающих сверху решений, но они сами привлекаются к их разработке и вообще вовлекаются в процесс управления в качестве активных действующих лиц. При реализации этого требования, следовательно, при возникновении такого рода взаимодействия между субъектом и объектом управления возникают отношения соучастия.

Задача социологии управления состоит в изучении состояния перечисленных управленческих отношений и выработке рекомендаций по их совершенствованию.

Функции управления

Содержание управленческой деятельности выражается в общих и специальных функциях. Общими называются такие, которые можно видеть в осуществлении любой управленческой деятельности - на производстве, в государственном аппарате, в армии и т. д. Специальные функции управления зависят от вида системы, в которой оно осуществляется, и от вида самой управленческой деятельности -технологического, экономического, социального и др.

В соответствии с рассмотренной ранее спецификой социологического подхода к изучению управленческой деятельности и с предметом социологии управления последняя рассматривает общие функции управления как один из общих механизмов человеческой жизнедеятельности, а специальные (конкретные) - только как относящиеся к управлению социальному в узком смысле.

На наш взгляд, можно выделить следующие общие функции управления.

1. Анализ проблемной ситуации. Управление начинается не с планирования, прогнозирования и т. п., а с выявления субъектом управления проблемы (комплекса проблем), требующей своего решения посредством управленческого вмешательства. Затем требуется анализ связанной с ней ситуации: суть порождающих ее явлений, их связь с другими явлениями и процессами, острота проблемы, степень срочности ее решения, возможность ее решения и наличие необходимых для того ресурсов и т. д. Конкретные методы такого анализа зависят от сферы деятельности, в которой решаются управленческие задачи, и от вида управления, и разрабатываются они в рамках отраслей знания, относящихся к этой деятельности. Так, применительно к производству существует специальная экономико-управленческая дисциплина «анализ хозяйственной деятельности». Хорошо разработаны методы анализа ситуаций управления войсками в военной науке и т. д. Социология управления призвана раскрывать общие принципы проведения такой работы, а детально - методы анализа ситуаций, связанных с социальными проблемами.

Реализация этой функции требует получения разнообразной информации, характеризующей состояние анализируемой ситуации. Необходимым инструментом получения информации, касающейся социальных проблем, являются эмпирические социологические исследования.

2. Постановка целей управления и проработка вариантов их достижения, вариантов решения проблем. Целеполагание как сущностный признак управленческой деятельности присутствует в ней в двух разных планах. Во-первых, жизнедеятельность социальной си-

стемы, в которой осуществляются управленческие воздействия, еще до того, как мы начинаем рассматривать их и независимо от них, определяется поставленными перед ней целями, ради которых она создана и существует. Жизнедеятельность производственной организации обусловливается поставленными перед ней целями выпускать продукцию, в наибольшей степени соответствующей спросу и с наименьшими затратами. Деятельность местного самоуправления обусловлена целями удовлетворения социальных потребностей населения муниципального образования. В таком же духе можно говорить о любой организации и вообще социальной системе.

Во-вторых, проявлением целеполагания является постановка целей уже в самом управлении. Когда ясны проблемы, которые нужно решать, проведен анализ проблемной ситуации, должны быть поставлены цели, которые нужно достичь. Зачастую бывает, что для достижения основной, конечной (для данного управленческого цикла) цели нужно реализовать некие промежуточные или побочные цели, так что выстраивается цепочка или «дерево» целей. Когда посредством управленческих воздействий нужно решать не одну, а несколько проблем, требуется определить приоритеты, степень и последовательность решения отдельных из них, в соответствии с которыми определяются цели. Это делается с учетом значимости и остроты разных проблем и наличия необходимых ресурсов. В порядке их значимости должны расставляться технологические, экономические и иные проблемы, требующие решения. Но при этом следует помнить о приоритете целей, касающихся решения социальных проблем. По возможности цели желательно формулировать с использованием количественных индикаторов. Понятно, что в таких случаях и исходное состояние, выявляемое в ходе анализа проблемной ситуации, следует описывать с помощью тех же количественных индикаторов.

Планирование на стадии разработки планов представляет собой не что иное, как целеполагание. Поэтому, хотя многие специалисты считают планирование особой управленческой функцией, по нашему мнению, это составная часть рассматриваемой функции. Она включает разработку разных вариантов достижения поставленных целей, выбора пути и средств решения проблем, требующих управленческих воздействий. Поскольку сложные проблемы обычно могут быть решены разными путями, задача субъекта управления -найти оптимальный из них с учетом конкретных условий и обстоятельств. Осуществляя выбор, нужно взвесить и учесть возможные последствия реализации каждого варианта, особенно социальные. Таким образом, рассматриваемая управленческая функция включает в себя и такую деятельность, как прогнозирование.

3. Разработка и принятие управленческого решения. Принятие решения - главный пункт в управленческой деятельности. В этом акте наиболее полно проявляется сущность управления. В одних случаях решение и его принятие представляет собой простой акт, например, назначение на должность. В других случаях решение является большим и сложным по составу содержащихся в нем мер и действий документом, например, утверждение плана, программы деятельности. Такие документы - тоже виды решений: разработка плана относится и к функции целеполагания, и к функции разработки и принятия управленческого решения.

Социологию управления здесь интересует, насколько демократично разрабатываются и принимаются решения и насколько полно отражаются в них социальные аспекты. В частности, важно выяснять, насколько при выполнении этой функции проявляются отношения соучастия между управляющими и управляемыми, и обеспечивать всемерное развитие этих отношений, т. е. привлечение исполнителей к разработке и принятию управленческих решений. Что же касается решений, суть которых в полной мере относится к социальной проблематике, предметом социологии управления выступает и анализ их содержания.

4. Организаторская деятельность. Она реализуется в разных проявлениях: в создании и преобразовании организационных структур путем осуществления необходимых управленческих действий, в правильной расстановке кадров и организации их повседневной деятельности и т. д. Большое значение имеет организация выполнения принимаемых управленческих решений. Важно выявлять, какую реакцию принятое решение вызывает у исполнителей, какой характер отношений складывается у них с субъектом управления по этому поводу. Рассмотрение этого и в теоретическом, и в прикладном плане относится к задачам социологии управления. При выявлении недостаточно позитивного, а тем более негативного отношения исполнителей к принятому решению необходимо проанализировать систему их мотивации и принять меры по ее повышению, более полному использованию различных стимулов. Стимулирование исполнителей, которое нередко представляется особой управленческой функцией, является составной частью рассматриваемой - организаторской функции.

5. Контроль исполнения и коррегирование управленческой программы. Содержание этой функции заключается в том, что субъект управления, во-первых, должен получать регулярную информацию по каналам обратной связи о деятельности тех, кто выступает объектом управления, в частности, о том, как выполняются его решения. Во-вторых, выявляя ненадлежащее выполнение управляемыми

(индивидами, группами, организациями) своих обязанностей, он должен реагировать на это, а не занимать пассивную позицию. Иначе управление утрачивает смысл. Нужно вырабатывать и осуществлять необходимые и адекватные меры, способные обеспечить реализацию управленческих воздействий. В ряде случаев получаемая субъектом управления информация может показать, что какие-то его воздействия, требования, решения не реализуются потому, что в конкретных обстоятельствах они невыполнимы. Это значит, что нужно коррегировать, т. е. подвергнуть частичным изменениям саму управленческую программу.

Специальные (конкретные) управленческие функции изучаются социологией управления только применительно к управлению социальному (в узком смысле). Система конкретных функций социального управления соответствует системе процессов, которые можно именовать социальными в собственном (узком) смысле слова, т. е. относящимся к социальной сфере. Система этих процессов и соответствующих им конкретных функций социального управления выглядит следующим образом.

Первая группа - процессы изменения непосредственных условий жизни людей и соответственно функции, направленные на совершенствование этих условий: охрана прав и безопасности граждан; обеспечение членам общества возможности получения средств к существованию и роста их благосостояния; улучшение условий труда; обеспечение адаптации людей к меняющейся социальной обстановке; улучшение материально-бытовых условий жизни членов общества, развитие социально-бытовой инфраструктуры; создание и совершенствование условий для участия граждан в управлении государством, обществом, производством.

Вторая группа - процессы изменения в содержании жизнедеятельности людей, в их социальных качествах и образе жизни: обеспечение роста образовательного и культурного уровня членов общества; обеспечение и укрепление дисциплины и правопорядка; развитие трудовой, социально-политической и других видов общественной активности; формирование у людей восприимчивости к инновациям, развитие их инновационной готовности и инновационных ориентаций.

Третья группа - процессы формирования и развития социальных систем как целостных образований, изменения их социальной организации и структуры, управленческие воздействия на эти процессы; формирование и пополнение персонального состава различных организаций, подбор и расстановка кадров, оценка персонала; формирование и развитие социальной организации институциализиро-ванных образований; развитие социальной структуры различных

сообществ, ее оптимизация под влиянием управленческих воздействий; социальные перемещения (миграция, мобильность) и управление ими; изменение сущностных характеристик жизнедеятельности социальных систем (их интегрированности, сплоченности и др.); конфликтные взаимодействия в общественных системах и управление их развитием.

Изучение того, как и насколько эффективно осуществляются перечисленные функции, означает раскрытие содержания управленческой деятельности в социальной сфере общественной жизни.

Для осуществления задач, стоящих перед обществом и государством необходимы определенная упорядоченность и согласованность в действиях людей, т.е. необходимо управление.

Субъекты управления - люди во всех случаях независимо от того, кем (чем) они управляют (производственный процесс, автомобиль или люди и т. п.), и даже в тех случаях, когда подобное управление осуществляется дистанционно и опосредованно через какие-либо приборы (радио, телефон, АСУ и т п.). Если субъект и объект управления совпадают, то такое управление называют социальным управлением, т. е. управление осуществляют люди и в отношении людей

Социальное управление - деятельность, направленная на обеспечение упорядоченности и согласованности в действиях людей и их объединений с целью осуществления намеченных задач.

Социальное управление осуществляется там и тогда, где и когда необходимы организация и осуществление совместной деятельности людей или коллективов людей (организаций, предприятий, учреждений, объединений, союзов, ассоциаций, концернов, холдингов и т. п.).

Функции управления - само содержание управленческой деятельности, то, в чем оно состоит, ради чего осуществляется. В функции включаются компетенция, цели и задачи управления. Функции подразделяются на:

1) общие (поиск и анализ информации, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль и учет),

2) особенные (в сфере хозяйственной деятельности, социально-культурной, административно-политической и межотраслевого управления).

Компетенция - совокупность предметов ведения, полномочий (прав и обязанностей) субъекта управления, форм и методов управленческой деятельности.

Цели управления - то, чего должен достичь субъект управления, конечный результат управленческой деятельности (получение определенного продукта, иных материальных благ, социальный прогресс в развитии общества и т. п.).

Задачи управления - промежуточные, этапные цели управленческой деятельности.

Социальное управление подразделяется на следующие виды:

1. Государственное управление, т. е. управление делами государства, осуществляется государственными органами исполнительной власти и государственными служащими.

2 Местное самоуправление - осуществляется органами муниципальных образований и муниципальными служащими.

3. Общественное управление- внутриорганизационное управление делами общественных объединений, в том числе кооперативов.

4. Негосударственное управление делами частных организаций (акционерных обществ, компаний, концернов, холдингов и т. п.).

По направленности управленческой деятельности следует различать:

Внешнее управление - управленческая деятельность, протекающая внутри самого аппарата соответствующего органа управления. Например, управление аппаратом Администрации Президента РФ;

Внутренне управление - управленческая деятельность соответствующей управленческой системы, направленная вовне - на управление другой системой. Например, управление министерством вверенной ему отраслью народного хозяйства.

Предыдущая

4.1. Сущность государственного управления. Воздействие государства на общество относится к двум уровням: политическому управлению и собственно государственному управлению. Государственное управление – это реализация государственной политики через систему органов власти (государственных органов), при котором государственно-властные полномочия делегируются сверху вниз.Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки: выполнение общезначимых функций; нормативно-распорядительное регулирование; подзаконный характер деятельности; использование властных полномочий. Цели и содержание государственного управления зависят от состояния и структуры управляемых процессов, от места и роли государства в обществе. Общественная обусловленность государственного управления определяется общественными потребностями в управлении, отражающими, в свою очередь, различные материальные и духовные потребности населения. Целевая направленность означает рациональную постановку целей, соответствующих имеющимся ресурсам, обеспечивающих максимальные желаемые результаты при минимальных затратах ресурсов, прежде всего налогоплательщиков. Специфика государственного управления: определяющее влияние на характер действий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство; в основе природы государства лежит верховная власть, дающая основания для легитимного господства одних людей над другими; специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество; государственное управление в обязательном порядке обладает свойством системности (только наличие системности придает государству необходимую согласованность, субординацию, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность).

4.2. Содержание понятия государственного управления как разновидности социального управления. Государственное управление является разновидностью социального управления, при котором субъектом управления выступает государство, представленное специальными административно – политическими институтами. Социальное управление, осуществляемое органами местного самоуправления на основе форм прямого волеизъявления граждан, в целях самоорганизации последних и решения вопросов местного значения, именуется муниципальным управлением. Итак, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, субъектом которого являются органы государственной власти и их должностные лица, объектом - общественные процессы и отношения. К особым свойствам государственного управления можно отнести: наличие специфического субъекта – органов государственной власти и их должностных лиц, порядок формирования и функционирования которых четко регламентирован Конституцией, федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами; наличие у субъекта управления властных полномочий – государственное управление представляет собой способ реализации государственной власти, распространяется на все общество; масштаб охватываемых управлением общественных явлений – государственное управление направлено на согласование интересов и действий всех граждан и социальных групп общества, удовлетворение потребностей всего населения, а не отдельных граждан, на защиту совместных интересов; право государства на применение в процессе управления методов принуждения. Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть. Социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, реформаторских и контрреформационных процессов, уровнем социальной, нравственной и духовной зрелости людей, формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально-исторических традиций, обычаев и нравов. Практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурой, экономической, политической и правовой зрелостью, господствующими в нем идеалами и ценностями. Уровень эффективности и характер государственного управления находится в прямой зависимости от состояния общества. Социальный механизм диктует необходимость определения для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления определяются объективными потребностями общества в целенаправленном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов.

4.3. Субъекты и объекты государственного управления. Субъекты государственного управления – это органы государственной власти, наделенные полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами. Субъекты государственного управления (политического руководства и административного управления) многообразны и различаются по основаниям: по ветвям власти; по уровням организации государственной власти: национальный, региональный и местный уровни; по сферам деятельности; по характеру, целям и средствам воздействия на управляемые объекты: руководство, административное, экономическое управление и др.; по характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их началом общественные институты – экспертные советы, фракции и т.д.; по составу: индивидуальные, коллегиальные. Объекты государственного управления – элементы общественной среды и их связи, изменяющиеся в результате взаимодействия с субъектом государственного управления. Специфика разнообразных объектов государственного управления определяется тем, что все они содержат в себе «человеческий фактор». Классификация объектов управления по уровням . Первый уровень – человек в проявлениях его сознания и поведения, трудовой и общественной деятельности (социальные роли). Второй уровень – коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности (виды деятельности). Третий уровень – общество в целом, его подсистемы, отношения и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей (формы общественных отношений). По содержанию, определяемому социальными функциями объектов, можно различать объекты управления, распределенные по сферам общества. Это объекты экономической, социальной, духовной, политической систем.

4.4. Виды целей государственного управления. По источнику возникновения и содержания основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру: общественно-политические , охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; социальные , отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, на взаимоотношения ее элементов, на состояние и уровень социальной жизни людей; духовные , связанные в одном аспекте с восприятием духовных ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом – с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и иных целей; экономические , характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;- производственные , состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванных целям и способствуют их осуществлению; организационные , направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления – построение соответствующих функциональных и организационных структур; предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам; информационные , ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией; разъяснительные , требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

4.5. Функции государственного управления. Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели.

Функции государственного управления - это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, совершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: прогнозирование, планирование и программирование, организация, координация, регулирование, мотивация (стимулирование), контроль, анализ. По отношению к государственному управлению они являются общими.

Специфическими функциями государственного управления выступают, например, государственное регулирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества – это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совершенствование деятельности органов государственной власти и управления – это внутриорганизационные функции.

10.Админитсраитвное право как наука и учебная дисциплина.

11.Административно-правовые нормы: понятие, признаки, структура.

12.Виды административно-правовых норм.

13.Реализация административно-правовых норм.

14.Административно-правовые отношение: понятие и особенности.

15.Вид административно-правовых отношений.

2. Административно-правовые отношения по юридическому содержанию:

3. Административно-правовые отношения по способу защиты:

4. Административно-правовые отношения по составу участников:

5. Административно-правовые отношения по функции:

16.Юридические факты в административном праве.

17.Понятие и признаки субъекта ап.

18. Административная правосубъектность: административная правоспособность, дееспособность, деликтоспосбность.

19. Система и классификация субъектов административного права.

21. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления.

22. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан.

23. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

24. Особенности административно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

25. Разделение властей как основополагающий принцип государственного управления в государстве.

26. Роль, значение и содержание исполнительной власти в современном государственном управлении.

27. Основные государственные функции органов исполнительной власти.

28. Понятие и виды органов исполнительной власти.

29. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

10. Принцип демократизма

30. Полномочия Президента рф в сфере исполнительной власти.

31. Правительство рф: порядок формирования, состав и основные полномочия.

Глава 6 Конституции рф

32.Федеральные органы исполнительной власти: система и структура.

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет

33. Порядок организации и функционирования территориальных органов фоив.

35. Органы исполнительной власти субъекта рф (на примере Нижегородской области).

36.Понятие и значение административно-правовых форм реализации исполнительной власти.

38. Классификация и виды форм управленческих действий.

39. Понятие и значение административных актов органов исполнительной власти.

40. Принципы принятия административных актов.

41. Классификация и виды административных актов органов исполнительной власти.

1. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

2. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) можно выделить акты управления:

5. В зависимости от даты начала действия акта их можно разделить на акты, которые вступают в силу:

6. В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управления могут быть:

7. В зависимости от формы выражения выделяются:

8. В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются:

9. В зависимости от уровня органов, принимающих акты управления, и их названия различают:

42,43 Пропущены в списке вопросов.

44. Компетенция органов исполнительной власти по принятию административных актов.

45. Легитимность административных актов органов исполнительной власти.

46. Эффективность административных актов.

47.Понятие, значение и сущность административного нормотворчества.

48.Основные субъекты административного нормотворчества.

49.Формы административного нормотворчества.

50. Административное регламентирование как вид административного нормотворчества.

51. Административные процедуры как результат административного нормотворчества.

2.Общее понятие управления. Управление как социальное явление. Виды и категории управления.

Термин управление происходит от латинского слова administracio и имеет много значений. В самом широком смысле оно означает руководство чем-либо или кем-либо.

Управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Оно осуществляется в организованных системах любой природы в целях обеспечения долж­ной организации системы и необходимого режи­ма ее функционирования, а в конечном счете- достижения задач, стоящих перед системой. Уп­равление осуществляется в технических, биологи­ческих и социальных системах.

Несмотря на многие коренные различия техни­ческих, биологических и социальных систем, ме­ханизм управления этими системами одинаков и связан с определенным воздействиемуправляюще­го субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления). Управление будет реально только тогда когда объект подчиняется субъекту (либо добровольно, либо принудительно).

В настоящее время общепризнанны следующие виды управляемых систем:

1) механические (управление машинами, технологическими процессами и пр.);

2) биологические (управление процессами в живых организмах);

3) социальные (управление поведением людей и их коллективов).

Наиболее сложным видом управления являет­ся управление социальными системами.

Подсоци­альным управлением (управлением социальными системами)понимается воздействие на общ­ность людей в целях упорядочения общества, его совершенствования и развития, достижения стоящих перед людьми задач. Объективная не­обходимость в социальном управлении обусловле­на общественным характером существования лю­дей: их труда, иных отношений, общения, взаи­модействия.

ПРИЗНАКИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Социальное управление необходимо всегда, когда осуществляется совместная деятельность людей , для обеспечения ее координации и регулирования, согласованности индивидуальных действий.

2. Действия человека носят сознательный характер. И существенным признаком социального управления – это воздействие на волю. Отсюда объектом социального управления является поведение участников коллективной деятельности людей, взаимоотношения между ними.

3. Управление возможно как по вертикали, так и по горизонтали.

Социальное управление подразделяется на госу­дарственное управление и негосударственное уп­равление .

Негосударственное управление осуществ­ляется органами местного самоуправления, адми­нистрацией негосударственных организаций и общественными объединениями граждан.

В курсе административного права основное вни­мание уделяется государственному управлению.

Объект управления – различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.).

Субъекты управления – это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления:

1) единоличные; 2) коллегиальные (группы людей).

Содержание управления – правоотношения, возникающие в ходе управленческой деятельности, включающие в себя воздействие на объекты путем согласования, направления различных действий, процессов субъектом управления путем применения соответствующих методов и механизмов. 3.Государственное управление, публичное управление и исполнительная власть как категории, определяющие сущность административного права.

Государственное управление – в широком понимании – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий, в узком понимании – подзаконная, юридически властная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.

Признаки государственного управления:

Это вид государственной управленческой деятельности;

Деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

Деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово;

Деятельность осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность);

Характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

Осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

Обеспечивается посредством системы гарантий;

Нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).

Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:

1) социально-экономические– упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;

2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;

3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;

4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства.

Принципы государственного управления – основополагающие идеи, руководящие начала.

Общие (социально-правовые) принципы:

Демократизм – народ выступает единственным источником власти; он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти; контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль);

Законность – деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы;

Объективность – при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации;

Конкретность – осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т. е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления;

Разделение властей – подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций;

Федерализм – деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ;

Эффективность – достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

Отраслевой – осуществление управленческой деятельности, организация системы управления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т. п.);

Территориальный – формирование системы управления основывается на территориальной основе (административно-территориальном делении);

Функциональный – органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финансы, статистика, занятость и т. д.);

Двойного подчинения – сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий;

Сочетание единоначалия и коллегиальности – наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Публичное управление - воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями. Слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный.

Исполнительная власть– относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с её законодательной и судебными ветвями. Исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.

Государственное управление, публичное управление и исполнительная власть определяют сущность административного права, т.к.:

1.АП, его нормы призваны регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Поэтому административное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное, или «публичное» управление.

2.АП призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

"

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление?. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения.

Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

• 1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
• 2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
• 3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
• 4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
• 5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
• 6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.)

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.(1с.41) Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

• 1. Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет.
• 2. Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.).
• 3. Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это - критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей.
• 4. Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления.
• 5. Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.

Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых волеуправляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения.

7. Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).